崔某騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金案
（2021年指導(dǎo)性案例第6號(hào)，總第6號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
群眾身邊腐敗；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；黨紀(jì)政務(wù)處分匹配
【執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)】
群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)，嚴(yán)重破壞黨和政府在群眾心目中的形象，蠶食群眾獲得感幸福感，侵蝕黨心民心。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上明確指出，“要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題，讓群眾在反腐‘拍蠅’中增強(qiáng)獲得感”、要“緊盯扶貧環(huán)保等領(lǐng)域腐敗和不正之風(fēng)，解決好群眾的‘急難愁盼’問題，讓人民群眾感受到公平正義”。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中，對(duì)于基層群眾性自治組織中從事管理的人員的貪腐問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法予以整治處理，堅(jiān)決糾正漠視和侵害群眾利益的問題，注重黨紀(jì)和政務(wù)處分精準(zhǔn)匹配，確保執(zhí)紀(jì)執(zhí)法綜合效果。
【基本案情及處理結(jié)果】
崔某，中共黨員，某鄉(xiāng)某村原黨支部書記、村民委員會(huì)主任。2019年3月至2020年9月，崔某在協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府發(fā)放本村財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金中的退耕還林還草直補(bǔ)退耕農(nóng)戶資金的過程中，以其女兒的名義，弄虛作假，編造退耕還林還草畝數(shù)，騙領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金8000元并據(jù)為己有。同時(shí)，崔某在擔(dān)任村黨支部書記、村民委員會(huì)主任期間，借逢年過節(jié)之機(jī)，收受3名村集體經(jīng)濟(jì)合作社成員禮金1.2萬(wàn)元。2021年6月，崔某受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，對(duì)其違紀(jì)違法所得2萬(wàn)元予以收繳；建議鄉(xiāng)人民政府責(zé)令其辭去該村村民委員會(huì)主任職務(wù)，拒不辭職的，依法罷免其村民委員會(huì)主任職務(wù)，停止發(fā)放其補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。2021年7月，崔某辭去了該村村民委員會(huì)主任職務(wù)。
【指導(dǎo)意義】
1.準(zhǔn)確區(qū)分個(gè)人貪腐與優(yōu)親厚友
本案處理過程中，關(guān)于崔某收受3名村集體經(jīng)濟(jì)合作社成員禮金1.2萬(wàn)元的問題，應(yīng)當(dāng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十八條第一款和《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第三十四條第一款之規(guī)定予以定性處理，對(duì)此沒有爭(zhēng)議。但對(duì)于崔某騙領(lǐng)8000元財(cái)政補(bǔ)貼資金的問題，則形成了如下兩種不同意見：
第一種意見認(rèn)為，崔某利用協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府從事相關(guān)行政管理工作的職務(wù)便利，將其女兒虛報(bào)為退耕還林還草補(bǔ)貼對(duì)象，非法獲取了財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為在發(fā)放財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金工作中優(yōu)親厚友，屬于違反群眾紀(jì)律性質(zhì)。
第二種意見認(rèn)為，崔某作為基層群眾性自治組織中從事管理的人員，利用其協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府從事相關(guān)行政管理工作的職務(wù)便利，以其女兒的名義騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金并占為己有，該行為的最終受益人是崔某自己。因此，崔某的行為構(gòu)成貪污，屬于職務(wù)違法，不屬于違反群眾紀(jì)律性質(zhì)。
經(jīng)分析，我們同意第二種意見。一是通常來看，“優(yōu)親厚友”主要是指一些從事社會(huì)保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)的黨員在執(zhí)行公務(wù)過程中，不按照民主決策程序辦理，不能正確處理親屬、朋友與群眾的關(guān)系，厚此薄彼，侵害群眾利益；不按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，使不該享受的人員享受了相關(guān)的待遇，應(yīng)該享受的人員享受不到或者比規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)享受得低，明顯不公平、不公正。從本案來看，崔某騙領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金行為“優(yōu)”“厚”的是自己，也未導(dǎo)致本村應(yīng)該領(lǐng)取財(cái)政資金補(bǔ)貼的人員領(lǐng)取不到或者比規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取得低，不屬于違反群眾紀(jì)律性質(zhì)。二是根據(jù)2000年4月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事相關(guān)行政管理工作時(shí)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條。崔某的上述行為雖未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，但本質(zhì)上屬于刑法規(guī)定的貪污行為，應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條和《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第三十三條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。
2.關(guān)于黨紀(jì)政務(wù)處分匹配問題
本案處理過程中，關(guān)于對(duì)崔某的處分問題，形成了如下兩種不同意見：
第一種意見認(rèn)為，崔某具有黨員身份，同時(shí)又是基層群眾性自治組織中從事管理的人員，其騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的行為既涉嫌違反黨的紀(jì)律又涉嫌職務(wù)違法，同時(shí)還存在違規(guī)收受禮金行為，合并處理應(yīng)當(dāng)給予其撤銷黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)記大過處分。
第二種意見認(rèn)為，結(jié)合本案具體情況，應(yīng)當(dāng)給予崔某撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。同時(shí)，鑒于《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第二十二條第一款規(guī)定，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過、記大過處分”，未規(guī)定可給予降級(jí)、撤職、開除處分，因此在給予崔某黨紀(jì)重處分的同時(shí)，無(wú)法匹配適用撤職等政務(wù)重處分。綜合上述情形，可考慮給予崔某撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；同時(shí)建議鄉(xiāng)人民政府責(zé)令其辭去該村村民委員會(huì)主任職務(wù)，拒不辭職的，依法罷免其該村村民委員會(huì)主任職務(wù)。
經(jīng)分析，我們同意第二種意見。十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)工作報(bào)告指出，要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)，促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障群眾合法權(quán)益，嚴(yán)肅查處貪污侵占等行為。崔某的行為正是發(fā)生在群眾身邊的貪污侵占腐敗行為，本應(yīng)在給予其黨紀(jì)重處分的同時(shí)，依法給予其撤職等政務(wù)重處分。但依照《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第二十二條規(guī)定，對(duì)于崔某只能給予警告、記過、記大過等政務(wù)輕處分。如按照第一種意見，給予崔某撤銷黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)記大過處分，則會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)重處分匹配政務(wù)輕處分的情況，既不符合該違法行為應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)重處分的實(shí)際，也影響了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作效果。因此，應(yīng)當(dāng)在給予崔某撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分的同時(shí)，依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等規(guī)定，建議鄉(xiāng)人民政府責(zé)令其辭去該村村民委員會(huì)主任職務(wù)，拒不辭職的，依法予以罷免；同時(shí)，由鄉(xiāng)人民政府明確其不再享受補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，以增強(qiáng)懲戒效果。
實(shí)踐中，對(duì)于具有中共黨員身份的公職人員既違紀(jì)又違法的行為，在匹配適用黨紀(jì)、政務(wù)處分時(shí)，通常按照以下情形把握：
一是應(yīng)當(dāng)給予重處分的情形。受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等黨紀(jì)重處分的，如果仍擔(dān)任公職，應(yīng)當(dāng)依法給予其撤職等政務(wù)重處分，即黨紀(jì)重處分和政務(wù)重處分相匹配。對(duì)于有嚴(yán)重違法行為的公職人員，依法給予開除處分的，在黨紀(jì)上應(yīng)當(dāng)依紀(jì)給予其開除黨籍處分。對(duì)于嚴(yán)重違反黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員，依紀(jì)依法給予其開除黨籍、開除公職處分，將其涉嫌犯罪問題移送司法機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)于基層群眾性自治組織中從事管理的人員等不適用政務(wù)重處分的公職人員，可不再給予其政務(wù)處分，而是依照《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等規(guī)定，作出降低薪酬待遇、調(diào)離崗位、解除人事關(guān)系或者勞動(dòng)關(guān)系、責(zé)令辭職、依法罷免等處理。
二是應(yīng)當(dāng)給予輕處分的情形。黨紀(jì)輕處分是指警告、嚴(yán)重警告，政務(wù)輕處分是指警告、記過、記大過、降級(jí)。實(shí)踐中，黨紀(jì)輕處分和政務(wù)輕處分在何種情形下同時(shí)適用、何種情形下單獨(dú)適用，需根據(jù)具體案情綜合把握。一般而言，在已達(dá)到懲戒目的和效果的情況下，在給予黨紀(jì)輕處分時(shí)，可不再同時(shí)給予政務(wù)輕處分；對(duì)于在行政管理工作中發(fā)生的違法行為，在給予政務(wù)輕處分時(shí)，也可不再同時(shí)給予黨紀(jì)輕處分。需要注意的是，如果給予黨紀(jì)輕處分或政務(wù)輕處分的后果存在實(shí)質(zhì)性差異，或者有其他影響案件處理效果的情形，為準(zhǔn)確區(qū)分責(zé)任輕重、體現(xiàn)懲戒效果，可考慮同時(shí)給予黨紀(jì)、政務(wù)輕處分。同時(shí)適用黨紀(jì)、政務(wù)輕處分的，黨內(nèi)警告處分一般匹配政務(wù)記過處分，黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分一般匹配政務(wù)記大過或者降級(jí)處分；但對(duì)于本應(yīng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，因本人沒有擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)而給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分的，則應(yīng)匹配給予其撤職等政務(wù)重處分。
3.關(guān)于基層群眾性自治組織中從事管理的人員受處分的后續(xù)處理問題
我們?cè)诠ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)，對(duì)基層群眾性自治組織中從事管理的人員的處分，尤其是受到黨紀(jì)、政務(wù)輕處分的，對(duì)其職務(wù)、利益影響較小，導(dǎo)致違紀(jì)違法成本較低，有的人員在受處分后甚至繼續(xù)違紀(jì)違法。目前，《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等規(guī)定對(duì)受處分村干部的后續(xù)處理規(guī)定較為原則，為提升紀(jì)律懲戒效果，強(qiáng)化紀(jì)律約束，縣（市、區(qū)、旗）黨委、政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行主體責(zé)任，依照《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等規(guī)定，抓緊建立健全村干部受到黨紀(jì)政務(wù)處分和誡勉等處理后的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金減發(fā)或者扣發(fā)辦法，切實(shí)提升對(duì)村干部的紀(jì)律懲戒效果。縣（市、區(qū)、旗）紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)當(dāng)協(xié)助同級(jí)黨委做好基層群眾性自治組織中從事管理的人員受處分后的相關(guān)處理工作，以嚴(yán)肅監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸。比如，山東省日照市莒縣紀(jì)委監(jiān)委制定了《關(guān)于推行農(nóng)村干部處分與業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬掛鉤的辦法（試行）》，經(jīng)報(bào)縣委同意后，以縣委辦公室名義印發(fā)施行；廣東省廣州市白云區(qū)紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合區(qū)委農(nóng)村工作辦公室和區(qū)民政局共同起草了《村社干部處分（處理）決定薪酬執(zhí)行工作指引》并報(bào)經(jīng)區(qū)委同意后，以區(qū)委農(nóng)村工作辦公室名義印發(fā)施行，這些地方的實(shí)踐探索可供各地參考借鑒。
【相關(guān)條款】
《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年8月18日）
第十一條第一款 撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，是指撤銷受處分黨員由黨內(nèi)選舉或者組織任命的黨內(nèi)職務(wù)。對(duì)于在黨內(nèi)擔(dān)任兩個(gè)以上職務(wù)的，黨組織在作處分決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確是撤銷其一切職務(wù)還是一個(gè)或者幾個(gè)職務(wù)。如果決定撤銷其一個(gè)職務(wù)，必須撤銷其擔(dān)任的最高職務(wù)。如果決定撤銷其兩個(gè)以上職務(wù)，則必須從其擔(dān)任的最高職務(wù)開始依次撤銷。對(duì)于在黨外組織擔(dān)任職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)建議黨外組織依照規(guī)定作出相應(yīng)處理。
第二十八條 黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀(jì)責(zé)任的，或者有其他違法行為，損害黨、國(guó)家和人民利益的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。
第四十條第一款 對(duì)于違紀(jì)行為所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)收繳或者責(zé)令退賠。
第八十八條第一款 收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡和有價(jià)證券、股權(quán)、其他金融產(chǎn)品等財(cái)物，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。
第一百一十四條 在社會(huì)保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)中優(yōu)親厚友、明顯有失公平的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（2018年3月20日）
第十五條第（五）項(xiàng) 監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：
（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員。
《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（2020年6月20日）
第二十二條 基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過、記大過。
基層群眾性自治組織中從事管理的人員受到政務(wù)處分的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。
第二十三條 《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條第六項(xiàng)規(guī)定的人員有違法行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過、記大過。情節(jié)嚴(yán)重的，由所在單位直接給予或者監(jiān)察機(jī)關(guān)建議有關(guān)機(jī)關(guān)、單位給予降低薪酬待遇、調(diào)離崗位、解除人事關(guān)系或者勞動(dòng)關(guān)系等處理。
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條第二項(xiàng)規(guī)定的人員，未擔(dān)任公務(wù)員、參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員、事業(yè)單位工作人員或者國(guó)有企業(yè)人員職務(wù)的，對(duì)其違法行為依照前款規(guī)定處理。
第二十五條第一款 公職人員違法取得的財(cái)物和用于違法行為的本人財(cái)物，除依法應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠；應(yīng)當(dāng)退還原所有人或者原持有人的，依法予以退還；屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)或者不應(yīng)當(dāng)退還以及無(wú)法退還的，上繳國(guó)庫(kù)。
第三十三條第一款第（一）項(xiàng) 有下列行為之一的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級(jí)或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除：
（一）貪污賄賂的。
第三十四條第一款 收受可能影響公正行使公權(quán)力的禮品、禮金、有價(jià)證券等財(cái)物的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級(jí)或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除。
《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》（2019年4月4日修訂）
第二十一條 村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員有違反本規(guī)定第二章所列行為的，視情節(jié)輕重，由有關(guān)機(jī)關(guān)、部門依照職責(zé)權(quán)限給予警示談話、責(zé)令公開檢討、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、責(zé)令辭職、免職等處理。
應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。
涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
第二十二條 村民委員會(huì)成員有違反本規(guī)定第二章所列行為的，視情節(jié)輕重，由有關(guān)機(jī)關(guān)、部門依照職責(zé)權(quán)限給予警示談話、責(zé)令公開檢討、通報(bào)批評(píng)、取消當(dāng)選資格等處理或者責(zé)令其辭職，拒不辭職的，依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定予以罷免。
對(duì)其中的黨員，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。
涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
第二十三條 農(nóng)村基層干部違反本規(guī)定獲取的不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠；給國(guó)家、集體或者村民造成損失的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。
第二十四條 村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員受到本規(guī)定第二十一條、第二十二條處理的，由縣（市、區(qū)、旗）或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府按照規(guī)定減發(fā)或者扣發(fā)績(jī)效補(bǔ)貼（工資）、獎(jiǎng)金。